Onderzoek: De IND en de menselijke maat

Gepubliceerd op: 25-4-2024

Sinds de toeslagenaffaire klinkt ook binnen de Immigratie- en Naturalisatiedienst de roep om meer menselijke maat. Volgens oud-medewerkers is de organisatie daar niet op ingericht.

Het is een spannende dag voor de Syrische man die gehoord gaat worden door Marloes Rotensen. Na acht maanden wachten krijgt hij vandaag de kans om uit te leggen waarom hij naar Nederland is gevlucht. De inzet: waarom de Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind) hem een verblijfsvergunning zou moeten geven.

Rotensen haalt de Syriër op uit de wachtkamer van Ter Apel. Samen lopen ze door een gang met roze tapijt. Zij heeft haar blonde haar in een knot en draagt een spijkerbroek en een witte blouse met paarse hartjes. Ze heeft een open en vriendelijk gezicht. Hij heeft een grijze capuchontrui met rits aan en is voor dit gesprek naar de kapper geweest. Vanwege zijn familie in Syrië wil hij zijn naam niet geven.

De hoorkamer is helemaal wit. De muren zijn leeg, alleen de haakjes verraden dat er vroeger kunst hing. 'Dit is onderdeel van het clean desk-beleid', legt Rotensen uit. Ze werkt al tien jaar als hoor- en beslismedewerker, inmiddels is ze senior en ook als vraagbaak beschikbaar voor collega's. Rotensen zit achter een bureau met twee schermen. De tolk zit aan kop, de Syrische man daartegenover. Het 'gehoor' wordt vergezeld door constant getyp op de computer, alles moet direct worden meegeschreven.

Ongeveer vier procent van de asielzoekers in Europa komt de laatste jaren naar Nederland, zo berekende het Centraal Planbureau vorige week. Dan is het aan de ind om te bepalen wie recht heeft op een verblijfsvergunning. Maar hoe bepaal je of iemands verhaal geloofwaardig is? De ind worstelt met een grote groep onervaren medewerkers die behoefte hebben aan steeds meer werkinstructies, terwijl er ook gevraagd wordt om oog te hebben voor de menselijke maat. De organisatie is daar niet op ingericht, zeggen meerdere oud-ind-medewerkers die De Groene sprak.

Sinds de toeslagenaffaire is er ook binnen de ind de oproep voor meer menselijke maat. Asieladvocaat Maartje Terpstra was een van de drijvende krachten achter de bundel Ongehoord: Onrecht in het vreemdelingenrecht over wat ze 'buikpijnzaken' bij de ind noemt. De afgelopen twee jaar wordt ze regelmatig door de ind uitgenodigd voor gesprekken. 'Er is echt een worsteling binnen de ind', zegt Terpstra. 'Ze zien zichzelf als een uitvoerende organisatie, en er wordt juist vanuit rechts heel veel druk gelegd om af te wijzen. Dus zij zitten in een soort spagaat waarbij enerzijds wordt gezegd: jullie moeten de menselijke maat toepassen, en anderzijds: jullie moeten niet te veel migranten toelaten.'

Het beoordelen van asielaanvragen is complex werk, zegt Tanja van Veldhuizen, rechtspsycholoog aan de Vrije Universiteit in Amsterdam, die in 2017 promoveerde op het horen en beslissen door de ind. Ze geeft nu nog regelmatig training aan ind-medewerkers. Zelfs feiten die makkelijk lijken, zoals nationaliteit of waar iemand vandaan komt, moeten worden getoetst. Want vaak ontbreekt een paspoort, wat betekent dat het enige bewijs wordt gevormd door wat iemand zegt.

'En dan is de vraag: ja, is dat waar? En die complexiteit, eigenlijk het complete gebrek aan bewijs, in een context waarin mensen ook nog eens uit een andere cultuur komen, een andere taal spreken, dat maakt het veel complexer dan de meeste andere juridische zaken.'

De eerste uitdaging is vaststellen waar iemand vandaan komt, want dat vormt de basis voor de rest van de procedure. De ind-medewerker die het aanmeldgehoor doet, krijgt daarbij ondersteuning van verschillende collega's. Het Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten van de Koninklijke Marechaussee controleert of aangedragen documenten echt zijn. In een kantoor een gang verwijderd van de hoorkamers checkt een team van negen specialisten documenten uit het hele land. Niels Dolstra laat een grote witte machine zien, de Projectina Spectra Pro. De doos met ultraviolet licht maakt het mogelijk om inkt te vergelijken. Hij wijst naar een vervalst document uit Afghanistan op zijn scherm. 'Deze stempel is niet goed.' Een deel van een blauwe stempel in het paspoort is geprint in plaats van met een inktpad gedrukt. 'Dat zie je heel veel.'

Vorig jaar onderzocht de Marechaussee in Ter Apel ruim 26.000 documenten. Daarvan bleken er 505 vervalst of frauduleus verkregen. 'Dat kan van alles zijn: gegevens die gewijzigd zijn, een geboortedatum die veranderd is, een vervalste pagina of een pagina of visum dat uit het document is verwijderd.'

De IND moet dan alsnog achterhalen waar iemand echt vandaan komt. Een deel van de mensen die zich melden in Ter Apel heeft helemaal geen documenten. De weilanden rond het Groningse dorp zouden vol liggen met begraven paspoorten. Anderen zijn documenten kwijt of gooiden hun paspoort op aanwijzing van smokkelaars weg. Aangezien Syriërs vaak een status krijgen, kan het voor bijvoorbeeld een Tunesiër aantrekkelijk zijn om zich voor te doen als Syriër. De ind heeft allerlei methodes ontwikkeld om dit te ontmaskeren. Zo moeten Syriërs een geluidsfragment van vijf minuten inspreken, zodat gecontroleerd kan worden of het Arabische accent klopt.

Medewerkers staan tijdens het aanmeldgehoor in contact met het Regionaal Informatiecentrum van de ind. 'Dit is een unieke werkwijze, niemand in Europa werkt op deze manier', zegt Gerrit-Jan ('liever geen achternaam'). Hij staat achter een tafel met drie schermen, waarop hij tot in detail kan inzoomen op wel achttienduizend landkaarten. 'Betrokkenen zeggen: ik ben daar geboren, mijn langste tijd heb ik daar gewoond en ik ben opgegroeid in dat dorp. Dan heb je eigenlijk al drie sleutels en dan zoeken wij op of daar een lijn in zit en of dat klopt.' Gerrit-Jan werkt al bijna dertig jaar voor de ind en in die tijd is er veel veranderd. 'Ik ben in 2000 op deze afdeling begonnen met gewoon een multomap met vragen als "wat eten we vandaag" en "wie is de president" en "wat is de vlag"', legt hij uit. Hij loopt naar een kast met lades waar hangmappen in liggen, nog uit 2005, gesorteerd op land en ethnische groepering.

Dit team is volgens Gerrit-Jan cruciaal voor het toetsen van de geloofwaardigheid. 'Je geeft iedereen de kans om zijn of haar verhaal te vertellen en dat wordt getoetst op waarheid, op openbaar controleerbaar kaartmateriaal. Als een schaapsherder zegt: "Ik heb alleen maar waterputten", dan zoek je die op. Aan een taxichauffeur vraag je weer andere dingen. Je hebt altijd ijkpunten.'

Nadat is vastgesteld waar iemand vandaan komt, volgt de waarheidsvinding over iemands asielrelaas, het nader gehoor. Marloes Rotensen hoort een man van 45 uit het zuiden van Syrië. Zijn vluchtverhaal heeft de man al eerder verteld, vandaag gaat het over de vraag waarom hij hier asiel aanvraagt. 'In het vorige gehoor hebben we u al kort gevraagd wat de reden was, toen gaf u aan dat het was omdat u gezocht werd door de staatsveiligheidsdienst', begint Rotensen. 'Ik wil u in eigen woorden laten vertellen waarom u bent vertrokken. De algemene situatie in Syrië is ons bekend, geeft u vooral uw persoonlijke relaas, wat is u overkomen waardoor u uiteindelijk Syrië heeft verlaten?' De man vertelt dat hij gezocht wordt door de staatsveiligheidsdienst vanwege deelname aan een demonstratie. 'En wat zou er met u gebeuren als u naar Syrië terug zou keren?' vraagt Rotensen.

Het gehoor duurt zo'n anderhalf uur. Dat is vrij kort. De Syriër komt uit een kansrijk land en is onderdeel van een speciale procedure om versneld aanvragen af te handelen. De ind kampt met een achterstand van 77.000 zaken. De meeste gehoren over het vluchtmotief duren de hele dag, van negen tot vier. Dat is een verslag van vaak wel dertig pagina's.

Een gehoor draait om geloofwaardigheid: is iemand consequent, zijn er tegenstrijdigheden? In het gehoor met de Syriër zullen twee elementen worden getoetst, zegt Marloes Rotensen na afloop. Ten eerste de politieke activiteiten van de man. Ten tweede het feit dat de veiligheidsdiensten hem zoeken. 'Ik moet dan beoordelen: wat vreest hij bij terugkeer? En is het aannemelijk dat hij dat vreest? Is het aannemelijk dat hij inderdaad wordt gearresteerd? Als dat zo is, is dat dan zwaarwegend genoeg, is dat erg genoeg? Indien ja, is er dan nog bescherming mogelijk? Als dat niet het geval is, dan verlenen wij bescherming.'

De beslissing over de zaak van Rotensen is aan een andere ind-medewerker, op basis van het verslag van het gehoor. De advocaat van de man krijgt het verslag ook nog te zien, voor correcties.

De Syriër hoort drie weken later dat hij een verblijfsvergunning krijgt. Het is een belissing die zijn leven voorgoed zal veranderen. Een grote verantwoordelijkheid voor Rotensen. 'Als ik mijn werk doe, sta ik daar niet continu bij stil, dan zou het heel lastig zijn om dit werk vol te houden', zegt ze. 'Maar ik ben me er zeker van bewust dat het een zwaarwegende beslissing is voor mensen, dat het veel impact heeft. Dat maakt dat je het werk niet lichtvoetig doet, dat je grondig bent, zowel in je vraagstelling als in de beslissing die je neemt. Dat je zeker weet: oké, ik kan dit goed motiveren voor mezelf, volgens het beleid.'

Het beslissen over zaken wordt steeds ingewikkelder, waarschuwde de Immigratie- en Naturalisatiedienst afgelopen februari in een rapport. Alle afdelingen vonden dat hun werkzaamheden sinds 2010 complexer waren geworden. Ze moeten meer handelingen verrichten, dus kost beslissen meer tijd. De inhoud van het werkt vergt meer kennis. De ervaren complexiteit komt ook voort uit de ind zelf, stelt het rapport, vanwege het grote aandeel nieuwe medewerkers. Terwijl het werk steeds ingewikkelder wordt, zijn de mensen die het moeten doen steeds minder ervaren. Tussen vijftig en zeventig procent van de hoor- en beslismedewerkers die de dienst aanneemt komt net uit de schoolbanken, schat Alvin Hasken, tactisch manager bij de ind. Het grote aantal nieuwe medewerkers is te verklaren door een ontslagronde in 2017, waarbij 650 medewerkers werden ontslagen, in de verwachting dat het aantal asielzoekers zou dalen na het sluiten van de Turkije-deal. Het had een achterstand van vijftienduizend zaken tot gevolg en in 2020 werd een Taskforce opgericht.

Alina, die in december 2022 bij de ind vertrok, spreekt van een schrikbarende daling van het niveau. 'Toen ik begon, had iedereen minimaal een hbo-opleiding. Op een gegeven moment gingen ze, met alle respect voor iedereen, ook kapsters en verkoopsters uit kledingwinkels aannemen.' Een andere ex-ind'er, die ook in 2022 vertrok, had twee stewardessen in zijn lichting. Op LinkedIn zijn hoor- en beslismedewerkers te vinden die een eigen sieradenlijn hadden of werkten als fysiotherapeut. De Taskforce nam ook uitzendkrachten en mensen met een mbo-opleiding aan om aanmeldgehoren af te nemen. De huidige vacature voor hooren beslismedewerkers vraagt wel om hbo-werken denkniveau.

Advocaten merken ook een verschil. 'Wat ik kan zien, is dat de kwaliteit niet altijd heel goed is, zowel bij het horen als bij het beslissen', zegt asieladvocaat Maartje Terpstra voorzichtig. Vanuit haar kantoor in Amsterdam-Noord staat ze zo'n tweehonderd cliënten bij. Ze leest de verslagen van al hun gehoren. 'Tijdens het horen, uit de vragen die gesteld worden, blijkt dan soms dat de hoor- en beslismedewerker totaal geen idee heeft van het land waar iemand vandaan komt. Dat leidt tot veel verwarring. Als jij bijvoorbeeld niet weet wat een fatwa is, en iemand vertelt: er is een fatwa tegen mij uitgesproken, dan begrijp je zo iemand niet.' De ind zelf zegt dat fatwa's zeker onderdeel zijn van de opleiding.

Vasanthagowri werkt al vijftien jaar als hooren beslismedewerker en stond aan de wieg van de basisopleiding asiel, de boa. Zelf kwam ze als zesjarige als vluchteling naar Nederland. Ze heeft roze gelakte nagels en een rode bindi op haar voorhoofd. Nieuwe ind-medewerkers volgen een interne opleiding van twaalf maanden, gedeeltelijk online, en het kan negen maanden tot een jaar duren voordat iemand bevoegd is om zonder begeleiding van een ervaren medewerker beslissingen te nemen. 'Ze moeten eerst beseffen: dit zijn de wettelijke kaders', zegt Vasanthagowri: 'Dit is waar je rekening mee moet houden als het gaat om juridische aspecten, beleidsaspecten, internationale wetgeving. Zodat je als je gaat horen weet wat voor vragen je moet stellen om een zorgvuldige beslissing te nemen.' Na acht weken training mag je gaan beslissen, onder begeleiding van een ervaren medewerker. De locatie waar een medewerker gaat werken besluit wanneer iemand beslisbevoegd is. 'Na een jaar, als je de boa hebt voltooid, heb je je rijbewijs. Dan kun je rijden. Maar je moet nog veel meters maken om ervaring op te doen.'

Het gebrek aan ervaring en de hoge werkdruk leidden tot een hogere inwilligingsgraad. De Taskforce die werd opgericht om in 2020 en 2021 achterstanden weg te werken, had een inwilligingspercentage van 67, aanzienlijk hoger dan in voorgaande jaren (50 tot 55). 'De druk op de Taskforce maakte dat ook medewerkers met ontoereikende kennis definitieve besluiten namen op asieldossiers', concludeerde de Inspectie Justitie en Veiligheid in 2022. 'Om de behandeling te versnellen minimaliseerde de Taskforce het vergaren van extra informatie, zoals het aanvullend horen van asielzoekers. Op asielverzoeken werd sindsdien vaker positief besloten met gebruikmaking van "het voordeel van de twijfel".'

Waar Nederland tot een aantal jaren geleden tot een van de strengste landen in Europa behoorde, stijgt het aantal inwilligingen nu al jaren. Zo was in 2022 het inwilligingspercentage voor de algemene asielprocedure opgelopen tot 85, het hoogste in Europa. Het Europese gemiddelde was 48. Het Directoraat-Generaal Migratie wijt dat in een analyse voornamelijk aan het aantal kansrijke asielzoekers dat een aanvraag doet, uit landen als Syrië, Afghanistan, Turkije, Jemen en Irak. In de eerste helft van 2022 waren die vijf landen verantwoordelijk voor bijna driekwart van de aanvragen. Vaak hebben asielzoekers al familie in Nederland.

Asieladvocaat Maartje Terpstra noemt het argument van de Immigratie- en Naturalisatiedienst dat het werk complexer is geworden 'echt onzin'. 'De meeste zaken zijn eigenlijk makkelijker geworden omdat het om mensen gaat die vluchtten voor oorlog. Dat zijn geen complexe zaken. Het is alleen moeilijker geworden als het gaat om de geloofwaardigheidsbeoordeling van iemands seksuele geaardheid of bekering.'

Het vaststellen daarvan is het lastigste, zeggen ook (oud-)ind-medewerkers. Want hoe weet je zeker of iemand homoseksueel is? Een groeiende lijst werkinstructies moet het gebrek aan ervaring opvangen. Deze instructies staan online. Voor lhbti-gerichtheid gaat het om thema's als: voelde iemand zich 'anders'; eventuele relaties in het land van herkomst; mogelijke repressie. Er bestaan veel standaardverhalen. Voorop staat dat er een 'authentiek en persoonlijk' verhaal wordt verteld, zegt de instructie. Voor de geloofwaardigheid moeten er dan geen tegenstrijdigheden zijn en er moet gedetailleerd en specifiek worden verklaard. Niet te gedetailleerd; seksuele handelingen hoeven niet te worden gedeeld.

De nuance, iemand kunnen inschatten, dat komt met de jaren, zegt Terpstra. Zelf is ze is al 25 jaar asieladvocaat. 'Het gaat om het opvangen van signalen als je met iemand praat', legt ze uit. 'Er zijn heel grote verschillen tussen de mensen die je ontmoet, afhankelijk van waar ze vandaan komen. Afhankelijk van opleidingsniveau. Afhankelijk van of ze wel of niet getraumatiseerd zijn. Of ze gewend zijn te praten over wat ze hebben meegemaakt. Je hebt homoseksuele mensen die al langer uit de kast zijn. Die kunnen erover praten. Anderen kunnen geen woord uitbrengen. Daar moet je aldoor verschillend mee omgaan. Dat maakt het heel ingewikkeld.'

Meer werkinstructies zijn niet altijd het antwoord, zegt ind-manager Alvin Hasken. 'Een minder ervaren medewerker voelt minder zekerheid in zijn professionele kennis en kunde om te handelen zoals dat binnen ons werk moet. Die vraagt om meer instructies, en meer instructies leiden tot minder ruimte. Het houdt elkaar op een negatieve manier in stand.'

Op de gang in Ter Apel hangen de prikborden vol met posters. 'Zeg mij datgene waarvan je denkt dat ik het niet wil horen', staat er te lezen naast een tekening van een luisterend oor. Rechtspsycholoog Tanja van Veldhuizen denkt dat de organisatie baat heeft bij een opener cultuur, waarin ruimte is voor een kritische blik op het eigen en andermans werk. 'Ik denk dat als er meer ruimte komt om bijvoorbeeld een dossier door meerdere medewerkers te laten beoordelen en ook met elkaar te laten bespreken, je daarmee de medewerkers een steuntje in de rug kunt geven. Hoe kan het dat we tot verschillende beoordelingen komen? Waar twijfelde jij over? Waar zag jij problemen? Zo kunnen de medewerkers hun eigen werk blijven ontwikkelen.'

Advocaat Terpstra ziet dat op sommige locaties meer ruimte komt voor tegenspraak. 'Ook in dit artikel', zegt ze. 'Heel lang heeft de ind gedacht: wij zijn een uitvoerende organisatie. Wij moeten doen wat er van ons verwacht wordt. Het is nu voor het eerst dat zij tegen Den Haag zeggen: jullie moeten ons wel het geld en de handvatten geven om het werk uit te voeren. Jullie kunnen niet de hele tijd ander beleid gaan invoeren. Dat kunnen wij niet aan.' Ze gunt de ind vooral rust in plaats van ad hoc beleid naar aanleiding van Kamervragen en media-aandacht.